建设国家储备林 助推林业现代化

建设国家储备林 助推林业现代化

世行中心(速丰办)

    编者按
    2015年12月17日,全国首个国家储备林100亿元开发性贷款建设项目在广西壮族自治区正式落地。这是发挥财政金融政策合力、创新投融资机制的重大突破,为金融支持林业现代化建设开辟了一条新路。本版分突破篇、谋划篇、发展篇、经验篇、融合篇,聚焦国家储备林建设进程。总结“十二五”,谋划“十三五”,不断把国家储备林建设推向深入。

 

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国家储备林核查在江西开展

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湖南省攸县黄丰桥林场杉木大径材林下套种红豆杉楠木



    国家林业局贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,创新国家储备林投融资机制,制定制度方案,积极推进国家储备林基地建设,探索生产能力高效、经营规模适度、储备调节有序、生态环境良好的木材安全道路,为构建国家木材安全保障体系奠定了坚实的基础。
    突破篇 
    首个国家储备林国开行贷款项目正式落地  

    实干才能有突破。在不到一年时间里,国家储备林开发性金融产品取得重大突破,利用国家开发银行贷款国家储备林项目正式落地,靠的就是干在实处的精神和走在前列的气魄。
    发挥财政金融政策合力
    创新投融资机制

    2015年1月,国家林业局主要领导赴国家开发银行会谈,就开发性金融支持国家储备林建设、借鉴世行经验先行先试、创新融资机制有所突破等方面形成共识。
    国家开发银行从服务国家战略大局出发,把支持国家储备林纳入一类政策性开发性业务,与水利、棚改并列,作为重点支持内容,为国家储备林建设设计了贷款期限25-30年、宽限期8年、贷款利率为基准利率的金融产品,提供长周期、低成本的资金支持。
    国家林业局与国开行迅速组成工作组,密切对接磋商,联合开展调研,深入研究解决贷款主体、程序、项目资本金、风险准备金等重点难点问题,积极争取财政政策支持,推进国开行贷款项目落实。
    2015年,国家林业局与国家开发银行共同在广西、天津等8省(区、市)启动利用国开行贷款建设国家储备林基地试点,确定把广西作为先行先试省份,争取形成可复制、可推广的经验和模式。
    建立风险防范机制
    推动贷款落地

    2011年11月11日,广西壮族自治区党委第十次党代会明确提出,要“发展生态效益型林业,打造全国木材战略核心储备基地”。全区规划到2020年建设国家储备林基地186万公顷。广西在创新机制、形成合力推进国家储备林建设上与国家林业局高度契合。
    在国家林业局指导下,广西壮族自治区率先创新“风险准备金+林权抵押+林业保险”风险防范机制,为国开行贷款落地扫清了道路。
    2015年9月17日,广西50万公顷国家储备林国开行贷款项目一期工程通过国开行贷委会评审。一期项目贷款100亿元,贷款期限27年、宽限期8年,实行20%最低资本金比例和基准利率优惠政策。在落地效率、贷款规模和优惠政策上,都首开我国林业建设大规模利用开发性贷款的先河。
    2015年12月17日,国家林业局、广西壮族自治区政府和国家开发银行共同签订了《共同推进广西国家储备林项目建设合作协议》,标志着广西国家储备林建设项目正式落地。截至2015年12月底,已到位贷款资金11.4亿元。
    “广西项目提供了可复制、可推广的样板。”国家林业局有关负责人表示,国家林业局正推进吉林森工“林板一体化”、天津政府购买服务、湖南企业主体、福建县区试点等多种模式国开行贷款项目。同时,积极与中国农业发展银行开展项目合作试点。
    谋划篇
    加强系统谋划 推进国家储备林顶层设计 

    在各地实践基础上,国家林业局推进顶层设计,谋划长远发展,以规划为引领,以制度建设为基础,以政策支持为保障,系统推进国家储备林建设。
    制定制度方案
    形成总体框架

    根据中央《生态文明体制改革总体方案》精神,国家林业局从国家储备林建设实践出发,制订了《国家储备林制度方案》,标志着国家储备林顶层设计框架基本形成。
    制度建设遵循立木储备、科学经营、绿色发展、机制创新的基本原则,从完善政策法规体系、创新投融资机制、建立现代工程管理制度等几大方面,明确了国家储备林制度建设的主要任务和政策保障。
    国家林业局要求,各地要研究制订本省(区、市)相关实施细则和管理办法,科学编制建设规划,大力推进国家储备林基地建设。
    编制发展规划
    从长远谋篇布局

    为指导国家储备林建设,编制了《国家储备林建设规划》。《规划》贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神,按照中央一号文件“加强国家木材战略储备基地建设”部署,围绕京津冀协同发展、“一带一路”和长江经济带战略布局,以“调结构、转方式、惠民生”为核心,以保障国家木材安全为目标,以机制体制创新为途径,以借鉴世行项目经验为突破,推广运用政府和社会资本合作模式,利用好国家开发性、政策性金融渠道,推进与国际贷款项目融合发展,建设一批高水平的国家储备林,为保障国家木材安全奠定资源条件和基础保障。
    《规划》坚持政府主导、社会参与;合理布局、突出重点;机制创新、多种模式;政策引导、多元投入;示范带动、总体推进。
    争取政策支持 
    推进国家储备林建设

    “国家储备林建设必须发挥政府和市场两个作用。通过政府引导,促进市场主体作用的发挥。国家林业局把争取政策支持,作为推进国家储备林建设的一项重要工作。”国家林业局有关负责人表示。
    2015年5月,财政部办公厅、国家林业局办公室联合下发《关于做好国家储备林建设工作的通知》,要求发挥财政金融政策合力,支持国家储备林建设。结合各地实际,充分发挥财政资金四两拨千斤的引领作用,带动金融资本和社会资本投入国家储备林建设。明确提出探索创新国家储备林建设PPP模式、充分发挥开发性和政策性金融的积极作用和统筹安排好专项资金等工作要求。
    发展篇
    突出战略定位 贯彻可持续经营理念 

    发展是向更高目标前进的过程。在发展转型和政策叠加期,国家储备林立足战略定位和可持续经营理念不断提升。
    立足问题导向
    定位长远战略

    我国生态建设、产业发展等形势变化,对林业发展方式提出了新命题、新要求。
    目前,我国人工林年均采伐量1.55亿立方米,占森林采伐量的46%。但人工林龄组结构、树种结构问题突出。
    从木材进出口形势看,2014年原木进口量5119.5万立方米,比2000年增加2.8倍;锯材进口量2565.6万立方米,比2000年增加6.1倍。我国原木、锯材进口量占全球贸易量的1/3以上,面临巨大的国际舆论压力。另一方面,国际贸易公约严格限制交易的树种增加到246个,全球86个国家和地区限制或禁止原木出口,进口短供风险加大。
    “要以国家储备林建设为契机,加强森林可持续经营,为建设高效林业提供强大支撑。”中国科学院院士、国务院参事唐守正说。“十三五”时期,我国森林覆盖率要提高到23%以上,森林蓄积量要增加14亿立方米,迫切需要改善人工林结构,提高森林质量和蓄积。
    国家储备林注重长中短相结合,采取集约人工林栽培、现有林改培和中幼林抚育三种方式建设。
    坚持示范带动
    推进可持续经营

    国家储备林是发展理念的变革,是林业适应新常态、引领新常态的必然选择。
    2012年,国家林业局率先在南方水光热条件好的7个省份启动国家储备林建设试点示范,2014年扩大到南方15个省份,累计建设国家储备林基地130余万公顷。
    湖南省规划建设国家储备林基地100万公顷,在全国率先实施珍贵树种工程造林。2015年,湖南省39个县(市、区)集中连片建设大径级用材林和珍稀树种用材林8万公顷。高起点、高标准、高质量地建设了长沙县大山冲林场、攸县黄丰桥林场、浏阳市浏阳湖林场等一批带动能力强的示范基地。
    国家储备林建设把中幼林抚育和现有林改培,作为增加蓄积量的主要手段。在各地探索实践的基础上,发布了《国家储备林树种目录》《国家储备林划定办法(试行)》,编制了《国家储备林现有林改培技术规程》。“十三五”期间,还将进一步推进制定《国家储备林现有林改培》行业标准。
    开展监测核查
    扎实推进国家储备林建设

    2015年6月,国家林业局速丰办组织局直属中南规划院、昆明设计院,首次对福建、江西、河南、湖南、广东、广西、云南7省(区)开展试点核查。
    本次核查,涉及国家储备林总面积75.8万公顷,抽查面积4万公顷。核查内容包括国家储备林划定核查、基建投资人工造林核查和现有林改培核查。
    国家储备林划定核查总体合格率92.17%。改培核查面积核实率97.5%,上报面积合格率95.4%。新造林核查面积核实率92.5%,上报面积合格率89.86%。对核查中发现的问题,将适时通报,督促整改。
    经验篇
    发挥国际贷款项目示范带动作用

    经验是实践活动的总结。国际贷款项目把先进理念、方法和模式与我国具体林情相结合,对林业建设和工程系统化管理具有重要借鉴意义和示范带动作用。
    “国际贷款项目的经验弥足珍贵,用在国家储备林建设上很有意义”
    世行项目开启了我国林业大规模利用国际贷款的先河。世行项目经验在林业国际贷款项目中具有典范意义。
    1985年以来,特别是国务院1988年批准利用世界银行贷款建设速生丰产林以来,我国与世界银行开展了全方位、多领域、深层次的林业项目合作,共向世行贷款13.4亿美元,实施林业项目11个,总投资174亿元。营造高标准人工林500万公顷,涉及21个省(区、市)。世行贷款项目已经成为我国林业工程建设投资到位率最高、科技含量最大、持续时间最长、建设范围最广、管理最为规范、示范作用最好、经验最为丰富的项目。
    “30年来,世行项目不仅引进了资金,重要的是通过引进国际先进管理经验,形成了一整套符合我国国情的林业集约经营模式,建立了系统高效的造林项目管理体系。”国家林业局领导强调,国际贷款项目的经验弥足珍贵,用在国家储备林建设上很有意义。
    借鉴世行项目经验,加强国家储备林建设
    我国世行贷款林业项目建立了八大支持管理体系和与之相配套的管理办法,第一次实现了大型林业项目的系统化、规范化管理。世行项目经验,核心和精髓在“五个”坚持:
    一是坚持科学设计,遵循“造林模型”。组建专家团队,聘请国内外顶级水平的专家当好“参谋”。广泛征求意见,建设内容先征求群众和专家意见,并与中央的林业政策进行衔接。精心设计模型,适地适树,良种良法,确保先进技术组装配套。编制可研报告,各项目县组织专业队伍完成《小班设计》,使技术措施落地生根。
    二是坚持投入到位,严格资金管理。抓好资金运行三环节。资金投入上,全口径预算、不留缺口,并随着物价上涨,及时调整报账单价,保证足额投入。资金使用上,采用“先造后报”拨付机制,先用配套资金进行建设,待检查验收合格后方可提取贷款资金。在项目实施中期,允许适时调整项目内容和资金类别。资金偿还上,财政部门充分发挥财务管理的杠杆作用,给予项目支持,各项目省建立适合本地区的还贷准备机制。
    三是坚持科技支撑,彰显示范作用。建立“四有”科技支撑体系。有计划,制定全面的科技支撑计划,紧紧围绕各项目环节,开展实用技术研究和推广。有投入,预算足额的科技支撑经费。有组织,建立完善的科研推广与培训组织体系,包括中央、省、县和乡四级。有成效,形成一批科学研究、示范建设和人才培训成果。
    四是坚持契约管理,签订《造林合同》。坚持契约管理三原则。协议约束职责,中央与省、省与县分别签订《转贷协议》,确定建设目标、投资来源和建设任务,明确各自职责。合同明确任务,县与造林实体签订《造林合同》,明确投资构成、技术措施,确保造林者按技术要求施工。公开保证公正,项目文件全公开,建设内容全展示,投资标准可查询,人人都有知情权。
    五是坚持质量监控,引进“第三方参与”。严把验收审计三关。省县验收关,造林结束,县级林业部门先进行全面验收,剔除不合格面积;省级按10%比例抽查,按抽查结果确定合格的报账面积。世行检查关,世界银行每半年例行检查一次,并就项目管理提出改进建议,确保项目目标如期实现。国内审计关,注重发挥各级审计部门的监督作用,审计范围包括财务账目、造林技术等环节,发现的审计问题限期整改。
    “国家储备林制度建设注重从契约合同、检查验收等方面借鉴世行项目经验,实现国家储备林可查、可调、可控的目标要求”。国家林业局速丰办负责人表示。
    融合篇
    统筹国际贷赠款项目建设国家储备林

    根据国家有关规划,利用国际贷款项目支持国家储备林建设要实现预期目标、实现融合发展。一批新的国际贷款项目为国家储备林发展“注入”了新模式,提供了新动力。
    欧投行林业贷款项目实现深度对接
    国家储备林从建设之初,就注重发挥欧投行林业贷款项目优势,在项目设计、建设范围、培育目标上深度对接。
    欧投行贷款项目涉及13省143县(区、场),其中列入国家储备林规划的有91县(区、场),占项目县总数的63%。项目范围内有113个林场为国家储备林场,占欧投行贷款项目林场总数的48%。欧投行项目共新造、改造22.3万公顷森林,其中用材林、珍稀用材林分别占61% 和25%。欧投行建设总投资中,国家储备林、珍稀用材林投资分别占项目总投资的51%和25%。欧投行贷款项目成为贷款规模最大、覆盖范围最广、与国家储备林建设融合最紧密的国际贷款项目。
    全球环境基金项目实现重点汇聚
    2015年4月10日,全球环境基金批准“中国林业可持续管理提高森林应对气候变化能力”项目,提供赠款800万美元,在部分省区试点开展森林可持续经营,增加森林碳汇。
    全球环境基金项目在设计过程中,就紧扣珍稀大径级用材培育目标,引导赠款资源向国家储备林建设汇聚。全球环境基金项目河南、广西、福建和海南4省(区)是国家储备林建设重点省区。16个项目县(场)全部在国家储备林规划内,其中11个是国家储备林建设林场。用于国家储备林相关活动的赠款资金占到赠款总金额的69%。
    启动“可持续人工林经营”合作项目
    2015年12月11日,国家林业局速丰办、中国林业产业联合会与世界自然基金会(WWF),在北京正式启动了中国人工林可持续经营项目。
    中国人工林可持续经营项目期为5年,通过选定一批国家储备林建设林场和大型林纸企业,加强能力建设,总结经验模式,编制并推广《中国人工林最佳经营指南》。
    《指南》编制注重“四个结合”,即问题导向和目标导向相结合、统一规范和分层次指导相结合、前瞻性和可操作性相结合、借鉴国际经验和总结基层实践相结合,预计2017年完成《中国人工林最佳经营指南》编制。
    结语
    “加强国家储备林建设,建立国家储备林制度,是生态林业民生林业建设的重大任务。”国家林业局速丰办负责人表示,在国家林业局党组的正确领导下,速丰办将继续深入巩固落实“三严三实”“群众路线教育实践活动”成果,加强制度建设、队伍建设,不断提高能力水平,把握发展机遇,努力开创国际贷款项目与国家储备林融合发展新局面,为推进林业现代化建设作出更大贡献。

    本版稿件均由国家林业局世行中心(速丰办)提供